Med folkskollagen och folkskolinspektörerna tog staten sedan över ansvaret för folkskolan i så hög grad att skolstyrelsens svenska chef, professor Gösta Cavonius (1971, 118) uppfattade folkskolan som en statlig skola och grundandet av folkskolan som en statlig utbildningsreform av stor betydelse. Däremot var läroverken närmast en angelägenhet för deras upprätthållare och statens inflytande begränsade sig länge till att ge tillstånd till grundande av läroverk, betygsgivningsrätt och särskilda bestämmelser.
När man övergick till grundskolan i början av 1970-talet skedde det genom att staten formulerade ett system och en strategi som kommunen hade att rätta sig efter. Därför var det egentligen inte alls överraskande att det småningom födde en motreaktion genom vilken kommunerna eftersträvade att återta makten över utbildningsväsendet. Motiveringen var att det är på det lokala planet man känner behoven och bäst vet hur skolväsendet borde organiseras. Det var också det bästa sättet genom vilket de lokala maktförhållandena kunde bibehållas.
I sin bok Neljännessvuosisata Helsingin opetustoimen kehitystä beskriver Jouko Kauranne (2003, 166 – 179) hur det gick till när skolans detaljreglering överfördes från de statliga myndigheterna till de kommunala. Han konstaterar att ännu i början av 1980-talet fortsatt både skolstyrelsen och länsstyrelserna att fungera som under folkskolans tid med en noggrann övervakning av hur kommunerna skötte sitt skolväsende. Detta var en förutsättning för det stora bidrag (60% statsandel) som kommunen erhöll för sitt grundskolväsende.
Efter övergången till grundskolan på 1970-talet började det ute i skolorna uppstå ett motstånd mot att staten på ett så detaljerat sätt begränsade kommunernas självbestämmanderätt. De statliga utbildningsmyndigheterna gav direktiv för och granskade bla. de utbildningsplaner kommunerna uppgjorde för grundskolans förverkligande, vilka läroböcker som fick användas och hur skoldistrikten utformades (Skolstyrelsens betänkande 12/1981, rubriken).
Också i riksdagen och i regeringen började man mogna för en överföring av makten till kommunerna och skolorna. Därför inleddes ett arbete med att omforma skollagstiftningen med tanke på ökad kommunal självbestämmanderätt. De stora städernas skoldirektörer upplevde sig ha resurser att agera helt självständigt och uppvaktade därför riksdagens bildningsutskott där de framförde sina synpunkter på vad de såg som bristfälligheter i skollagstiftningen. Också i massmedia började det framföras kritik mot att staten övervakning av hur kommunerna skötte sitt utbildningsansvar. Kommunerna var särskilt missnöjda med att statliga tjänstemän påtalade försummelser i kommunen.
En anledning till Helsingfors stads missnöje var att fastställandet av stadens utbildningsplan drog ut i fyra år ända till 9.8.1982 pga. oenigheten mellan staden och de statliga myndigheterna särskilt gällande möjligheten till specialinriktning i vissa skolor. Utöver de tidigare godkända musikorienterade klasserna fick staden slutligen igenom lärarnas och föräldrarnas önskemål om rätt att också inrätta några idrotts- och konstorienterade klasser. (VSK 1982 förord). Man kan konstatera att huvudstadens seger i denna pedagogiska strid utgjorde ett av de främsta stegen för en skollagstiftning som senare tom. krävde ökad särprägling av skolorna. En revidering av skollagstiftningen inleddes vid samma tid så att i stället för en av myndigheterna fastställd skolstadga skulle kommunfullmäktige fastställa ett reglemente för skolväsendet. Detta kom att väsentligt öka kommunens självbestämmanderätt.
Då kritiken mot statens strikta övervakning av skolväsendet tilltog höll verksamhetsledaren för landskommunernas förbund Paavo Pekkanen i slutet av september 1981 ett föredrag under rubriken: ”Centralstyrningen av skolväsendet måste minskas.” I detta framhöll han att den lokala skoladministrationen kunde stärkas genom att koppla den tätare till kommunens egen verksamhet. Ledningen i Helsingfors och skolmyndigheterna var nu helt ense om detta. Vid samma seminarium betonade Voitto Ranne, ordförande för Lärarförbundet, att skolarbetet bör göras mer humant och i större utsträckning ta hänsyn till elevernas individuella behov. ”År 1983 antogs en ny grundskolelag och gymnasielagen, men dessa nya lagar gick mer ut på att sammanföra saker som fanns i olika regelverk till några få skollagar än att reformera innehållet. Betydande ändringar av lagarna ingick specifikt vad gällde skolförvaltningen. De kommunala skolförvaltningsreglementet sammanställdes i den egna lagen och dekretet. Samtidigt sågs de tidigare bestämmelserna över. Lagen om kommunal skolförvaltning 473/27.5.1983 och Förordningen om kommunal skolförvaltning 722/12.10.1984. Enligt 12 § i lagen skulle kommunfullmäktige godkänna ett reglemente för kommunens skolväsende. I 11 § i förordningen bestämdes om vad allt reglementet skulle innehålla. Där gavselsingfors stad och skolmyndigheterna var helt av samma uppfattning. Lärarfackets ordförande Voitto Ranne betonade vid samma seminarium att skolarbetet måste göras mänskligare och i högre grad beakta elevernas individuella behov. (Suomen kunnat 1981, 1318 – 1320.) 27.5.1983 (AsK 479) och Förordningen om kommunal skolförvaltning 12.10.1984 (AsK 722). ”Enligt artikel 12 i lagen skulle kommunfullmäktige godkänna ett reglemente för den kommunala skolverksamheten. I artikel 11 definierades vad reglementet skulle innehålla. I dessa År 1983 gavs en ny grundskolelag och gymnasielag. Dessa nya lagar närmast kodifierade de existerande förordningarna i en gemensam lag än förnyade lagarnas sakinnehåll. Betydande förändringar i lagarna skedde emellertid gällande skoladministrationen. Bestämmelserna om kommunens skolförvaltning samlades till en egen lag och förordning. Samtidigt justerades tidigare bestämmelser genom inkluderades de allmänna grunderna för kommunens grundskolor och gymnasier, bestämmelser om skoldirektören och hans underordnade, föreskrifter för skolskjutsar, språkprogrammet, och föreskrifter för skolor och rektorer etc. (Arajärvi 1985, 284 – 286)
Skolstyrelsen blev tvungen att följa de nya riktlinjerna och de kom att utgöra grunden för verksamheten i fortsättningen. Den 31 oktober 1983 lät skolstyrelsen i presentationen av grundskolans timfördelningen nu på annat sätt än förr: … Utgångspunkten för Skolstyrelsens timfördelning är att kommunen kunde besluta om antalet undervisningstimmar inom ramen för en viss variation.” (Kauranne 2003, 168)
På Länsstyrelsen i Nylands län hade skolavdelningens nya chef Pekka Silventoinen deltagit i utformningen av de nya skollagarna. Han var då en mycket anlitad föreläsare som genomgående framhöll att andan i de nya skollagarna var att delegera beslutanderätten till kommunerna. De kanske viktigaste bestämmelserna gällde timresursen. (Vsk 1983, esipuhe) Avsikten med denna var att fördela de i kommunen tillgängliga resurserna rättvist mellan olika skolor. Den kommunala skolförvaltningen hade rätt att dela ut några tilläggstimmar. om vilken det stadgades i Förordningarna 132 och 133/1984. Timresursen var en idé som hade lånats från det norska skolväsendet. Där hade man redan sedan flera år tillbaka goda erfarenheter av ett sådant system för resursfördelningen.
Första momentet i Grundskollagens 31 § ändrades så att på lågstadiet fick 28,5 timmar per vecka per rektor och klasslärartjänst användas för att undervisa de ämnen som angetts i läroplanen. Om det fanns minst sju av ovanstående tjänster kunde antalet timmar ökas med två timmar per vecka. I högstadiet fick högst 33 timmar per vecka användas för att undervisa de ämnen som anges i läroplanen för varje klass i skolan samt för varje elev högst en och en halv timme i veckan. En del av timmarna skulle användas för klass- och stödundervisning, en del kunde överföras till en grundskola i ett annat distrikt i enlighet med bestämmelser i förordningen (GrL 31 §/3.2.1984.) (Kauranne 2003, 168 – 169).
En följd av ändringarna i grundskoleförordningen var att kommunerna skulle uppgöra ett språkprogram vari skulle anges vilka språk som skulle undervisas i vilken utsträckning i kommunens skolor. Detta var till stor utsträckning en fråga om hur timresursen skulle användas. I detta sammanhang slopades nivåkurserna på högstadiet med hänvisning till att de lägre nivåerna försämrade elevernas studiemotivation och åstadkom en social skiktning. I många skolor upplevdes detta som en icke-önskvärd förändring och nivellering av undervisningen. Däremot upplevdes det som positivt att man nu i kommunerna själva fick bereda och godkänna läroplanen utan statlig inblandning. Det ökade möjligheterna att betona skolornas särdrag.
Också gymnasielagen ändrades på ett motsvarande sätt. I gymnasiet fick man för timresursen använda 29 veckotimmar per årskurs utökat med 0,9 veckotimmar per elev. Också beträffande gymnasierna medgav förordningen (GyF 719/84) att kommunen kunde flytta veckotimmar från ett gymnasium till ett annat (Kettunen 1985, 93 – 94) vilket var betydelselöst då det på mindre orter vanligen bara fanns ett enda gymnasium.
Samtidigt förbereddes en ny lagstiftning för det som då kallades mellanstadieutbildningen. Senare ändrades namnet till andra stadiets utbildning. Genom den likställdes gymnasieutbildningen med yrkesutbildningen såsom icke-obligatorisk utbildning efter grundskolan. Också denna reform hade drag av kommunalisering då kommunen övertog många privata läroverk vars högsta klasser blev kommunala gymnasier.
De mer betydande ändringarna i lagarna gjordes 1984 – 88 då mer än hundra paragrafer ströks. Dessutom infördes nya bestämmelser, men inte i syfte att öka den statliga kontrollen utan för att minska den. Bl.a. försåg skolstyrelsen länsstyrelserna med ett antal gymnasieklasser med beaktande av länets invånarantal. Länen fördelade klasskvoten de fick till olika kommuner beroende på kommunens elevantal, men antalet klasser som gavs till Helsingfors var inte tillräckligt många, med hänsyn till antalet gymnasieelever, vilket ledde till en omotiverad höjning av det lägsta medeltalet som krävdes för att bli antagen. Anledningen var att till gymnasierna i Helsingfors antogs elever från andra kommuner. Därför började medierna ifrågasätta varför skolstyrelsen och länsstyrelserna skulle behandla sådana obetydliga frågor som bäst skulle kunna lösas på kommunal nivå. (Kauranne 2003, 169 – 171)
År 1991 utformades i Sverige ett nytt system för administrationen av grundskolorna. Det var då Skolverket bildades. Vanligen har det varit Finland som följer trenderna i Sverige, men denna gång gick det tvärtom, kanske för att Sverige hade infört sin grundskola redan tio år före Finland och de nyliberala anglo-amerikanska idéerna nådde Finland i samband med grundskolans införande. Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna lades ner nästan över en natt och skolinspektörerna sades upp. Den statliga skoladministrationen minskades därigenom från c 700 tjänster till ca 350. Endast i begränsad utsträckning överfördes den tidigare administrationens tjänstemän till den nya. Man fruktade att den förra administrationens tjänstemän inte skulle kunna ställa om sig till de nya krav man ställde på administrationen. I stället för att detaljstyra kommunernas skolväsende skulle den nya administrationen precis som i Finland begränsa sig till att reagera på föräldrarnas och elevernas klagomål över hur kommunen självständigt skötte sitt skolväsende. Precis som i Finland blev detta dock närmast ett bländverk eftersom en övervägande del av föräldrarnas och andras klagomål och besvär var av sådan art att de inte föranledde några åtgärder. Man kan tycka att beslutsfattarna envist försökte köra sitt eget race och för husfridens skull låtsades lyssna på invånarnas splittrade synpunkter.
I Sverige har grundskolereformen 1991 kallats skolans kommunalisering, för då avsade sig staten sin direkta makt i skolan Då etablerades Skolverket. Efteråt anses denna kommunalisering ha skett mycket olyckligt. I allmänhet har Finland följt de svenska trenderna, men den här gången hände det motsatta, kanske för att Sverige redan hade infört sin grundskola tio år före Finland, och de nyliberala angloamerikanska idéer kom
just när grundskolan infördes i Finland. I Sverige avskaffades Skolöverstyrelsen och Länsskolnämnderna nästan över en natt och skolinspektörerna avskedades. Den statliga skolförvaltningen minskade därigenom från cirka 700 till omkring 350 tjänster. Endast i begränsad utsträckning överfördes tidigare tjänstemän inom förvaltningen till den nya. Det fanns farhågor om att tjänstemän i den tidigare förvaltningen inte skulle kunna anpassa sig till de nya krav som ställs på administrationen. I stället för att detaljuppfölja det kommunala skolväsendet begränsades den nya förvaltningen, precis som i Finland, till att behandla besvär och klagomål från föräldrar och elever över hur kommunen självständigt sköter sitt skolsystem. Detta blev dock en illusion eftersom de flesta av besvären och klagomålen var av sådan art att de inte gav upphov till några åtgärder. Man kunde hävda att beslutsfattarna genom detta envist försökte genomföra sina egna planer och låtsades lyssna på befolkningens delade åsikter för den hemfridens skull.
Denna kommunalisering anses ha lett till en sänkt kunskapsnivå hos eleverna. Sveriges resultat i PISA-utvärderingen försämrades avsevärt. Det att skolinspektörerna avskedandes och ersattes av oerfarna krafter, som ofta helt saknade kunskap om skolväsendets verkliga funktion, ledde nästan till kaos. Reformen möjliggjorde också inrättandet av privatskolor som fick rätt att fritt välja sina elever till skillnad från de kommunala skolorna, som tvingades ta emot alla elever i sitt distrikt. På vissa håll ledde detta till en tydlig segregering, eftersom bosättningarna hade tillåtits bli klart segregerade så att främst invandrare bodde i vissa områden. Även om kommunaliseringen välkomnades, fanns det skolor liksom i Finland som beklagade att skolan inte längre skulle få besök av en skolinspektör eftersom de nu ansåg att ingen på statlig nivå skulle vara intresserad av dem längre (Järnek 2020). I Finland har denna kommunalisering av skolväsendet upplevts betydligt positivare än i Sverige, men också här har den trots att PISA-resultat alltjämt är på toppnivå åtföljts av sänkta resultat i testen.
Det låter självklart att man på det lokala planet skulle kunna lösa de lokala frågorna bäst, men man ska minnas att då gör man det också ur ett lokalt perspektiv som inte nödvändigtvis behöver överensstämma med ett vidare riksomfattande perspektiv. Ett exempel på det är avskaffandet av nivåkurserna i den finska grundskolans högstadium. På lokal nivå hade man gärna behållit dem eftersom man där inte insåg deras skadliga effekter.
Man kan på olika håll i världen iaktta motsvarande utvecklingsmönster av hur en framsynt statlig utbildningsreform trots sina brister avsevärt har höjt befolkningens utbildningsnivå och bidragit till att modernisera samhället. Sedan har prestationsnivån börjat eroderas i närdemokratis namn då lokala aktörer och föräldrar har ökat sitt inflytande över skolan. Järnek ger ett dråpligt exempel på hur föräldrarna till en elev i ett idrottsgymnasium försöker kräva att skolan i ridning skulle ha mindre hästar för deras småväxta dotter. Genom den processen kan skolan bli mera utsatt för traditionella influenser som bromsar utvecklingen och sänker den genomsnittliga utbildningsnivån. Så kan det upplevda behovet av ökat lokalt inflytande över grundskolan småningom tvinga fram en diversifiering som egentligen strider mot grundskolans jämlikhetsprincip.
Skolinspektionen som under över ett århundrade hade varit ett av den statligt styrda skolans viktigaste styrinstrument kom följaktligen att bli ett slags hatobjekt som på alla sätt måste avskaffas, vilket också stöddes av att lärarnas utbildning hade lyfts till en akademisk nivå och de därför upplevdes vara minst lika duktiga i skoladministration som läns- och skolstyrelsens tjänstemän trots sitt mera begränsade perspektiv. I andra europeiska länder har man istället infört skolinspektion där det tidigare saknades. (Overberg & Oldenburg, 2015) Jag undrar om man kunde förklara denna utveckling så att de lokala vanorna och traditionerna skapas av de vuxna i samhället, inte av barnen, vilka är mera mottagliga för moderniseringen och därför också ofta måste kämpa för att kunna lyfta på egna vingar. Föräldrarna vill nog mera sällan att barnen lämnar lokalsamhällets fjättrande bojor.
Litteratur:
Allardt Erik: Folkskolläraren som samhällsmedlem. Ingår i Finlands folkskola 100 år. Helsingfors 1966.
Arajärvi Pentti: Koululainsäädön käsikirja. 1985, Jyväskylä.
Cavonius Gösta: Att skriva skolhistoria. Ingår i Skolhistoriskt Arkiv 11, Ekenäs 1971.
Halila Aimo: Suomen kansakoululaitoksen historia I-IV. Porvoo- Helsinki 1949 – 50.
Järnek Martin: Skolverkets start och skolans kommunalisering – några minnen från fältet. Vägval i skolans historia. Nr 3/2020.
Kauranne Jouko: Neljännes vuosisata Helsingin opetustoimen kehitystä. Pääkaupungin koululaitos peruskoulun alkamisesta 2000-luvulle. Helsinki 2003.
Overberg Jasmine &Oldenburg, Ines: Transformation von Schulinspektion und Schulaufsicht in Finnland. Auf der Suche nach Inspirationen. In: Journal für Schulentwicklung 7, 2015, 3, S. 26-31. Suomen kunnat, Maalaiskuntien liiton julkaisu.
Martin Gripenberg[:fi]
Kansakoulujen perustaminen johtui usein paikallisesta tiedonjanosta. Opetusvelvollisuuden määräämiseen asti vuonna 1921, kunnalle oli vapaaehtoista perustaa kansakoulu. Vielä 1930-luvulle asti oli kuitenkin kuntia, joilla ei ollut lainkaan kansakoulua (Allardt 1966, Halila 1949). Ne rohkeat ihmiset, jotka perustivat kansakouluja, joutuivat kuitenkin usein ensin voittamaan paikallisen pikkumaisuuden ja kiertelyn muurin. Monet eivät halunneet maksaa köyhempien sosiaaliluokkien lasten koulutuksesta. Alussa kansakoulut joutuivat usein selviytymään yksityisillä varoilla. Vasta myöhemmin julkinen sektori, kunta ja valtio, tulivat avuksi valtionavulla, edellyttäen, että koulu vastasi kansakoululain ja muiden säännösten ehtoja. Kansakoulu oli siis aluksi kunnallinen asia. Vastaavalla tavalla oppikouluja oli perustettu vastauksena paikalliseen tiedonjanoon, mutta myös tarpeesta turvata lapsille korkeampi sosiaalinen asema. Oppikoulut olivat niiden ylläpitäjien asia ja toimivat pitkään yksityisrahoituksella. Valtion vaikutus rajoittui pitkään koulutusluvan ja erilaisten sääntöjen antamiseen.
Kansakoululailla ja kansakouluntarkastajilla valtio otti kuitenkin kunnalta vastuun kansakoulusta niin suuressa määrin, että kouluhallituksen ruotsinkielinen osastopäällikkö, professori Gösta Cavonius (1971, 118) koki kansakoulun valtion kouluna ja kansakoulun perustamisen erittäin tärkeäksi valtion koulutusuudistukseksi. Toisaalta oppikoulut olivat nimenomaan niiden ylläpitäjien asia, ja valtion vaikutus rajoittui pitkään luvan myöntämiseen oppilaitosten perustamiseksi, todistusanto-oikeuksiin ja erityissäännöksiin. Kun siirryttiin peruskouluun 1970-luvun alussa, tämä tapahtui siten, että valtio muotoili järjestelmän ja strategian, jota kunnan oli noudatettava. Siksi ei ollut lainkaan yllättävää, että se aiheutti lopulta vastareaktion, jolla kunnat pyrkivät saamaan takaisin valtaa koulutusjärjestelmässä. Argumentti oli, että paikalliset tarpeet tunnetaan paikallisella tasolla. Siellä tiedetään parhaiten, miten koulujärjestelmä tulisi organisoida. Olihan se myös paras tapa säilyttää paikalliset valtasuhteet.Kirjassaan ” Neljännessvuosisata Helsingin opetustoimen kehitystä” Jouko Kauranne (2003, 166 – 179) kuvaa, kuinka koulutoimen yksityiskohtaiset määräykset siirrettiin valtion viranomaisilta kunnallisille. Hän toteaa, että 1980-luvun alussa sekä kouluhallitus että lääninhallitukset olivat edelleen toimineet kuten kansakoulun aikana, seuraten tarkasti sitä, miten kunnat hoitivat koulujärjestelmäänsä. Tämä oli edellytys sille suurelle avustukselle (60% valtion osuus), jonka kunta sai peruskoulun järjestämisestä.
1970-luvulla peruskoulun siirtymisen jälkeen kouluissa alettiin vastustaa sitä, että valtio rajoitti kuntien itsemääräämisoikeutta niin yksityiskohtaisesti. Valtion opetusviranomaiset antoivat ohjeet ja tarkistivat mm. kuntien koulusuunnitelmat peruskoulun toteuttamiseksi, oppikirjojen käyttöä koskevista päätöksistä ja koulupiirien suunnittelusta (Kouluhallituksen raportti 12/1981, otsikko).
Myös eduskunnassa ja hallituksessa alettiin kypsyä vallan siirtämiselle kunnille ja kouluille. Siksi aloitettiin koululainsäädännön uudistaminen kunnan itsemääräämisoikeuden lisäämiseksi. Suurten kaupunkien koulutoimenjohtajat kokivat, että heillä oli kyllä resursseja toimia täysin itsenäisesti, siksi he kääntyivät eduskunnan sivistysvaliokunnan puoleen, jolle he esittivät näkemyksiään kokemistaan koululainsäädännön puutteista. Tiedotusvälineetkin alkoivat kritisoida valtiota sen valvonnasta, miten kunnat hoitivat koulutusvastuunsa. Kunnat olivat erityisen tyytymättömiä siihen, että valtion virkamiehet joskus saattoivat moittia kuntia laiminlyönneistä.
Yksi syy Helsingin kaupungin tyytymättömyyteen oli se, että kaupungin peruskoulutussuunnitelman hyväksyminen kesti neljä vuotta, 9.8.1982 saakka johtuen kaupungin ja valtion viranomaisten välisestä erimielisyydestä tietyissä kouluissa erityisesti koulujen erikoistumismahdollisuuden suhteen. Aikaisemmin hyväksyttyjen musiikkikeskeisten luokkien lisäksi kaupunki sai lopulta läpi opettajien ja vanhempien toiveet oikeudesta perustaa myös urheilu- ja taidekeskeisiä luokkia. (VSK 1982, esipuhe). Voidaan todeta, että pääkaupungin voitto tässä pedagogisessa taistelussa oli yksi tärkeimmistä vaiheista myöhemmälle koululainsäädännölle, joka jopa vaati koulujen erottuvuutta toisistaan. Samaan aikaan valmisteltiin myös koululainsäädännön tarkistusta siten, että viranomaisten laatiman ja vahvistaman kouluohjesäännön tilalle tuli kunnanvaltuuston hyväksymä koulutoimen johtosääntö. Tämä lisäsi selvästi kuntien itsemääräämisoikeutta.
Kun kritiikki valtion tiukasta koulujärjestelmän valvonnasta lisääntyi piti Paavo Pekkanen, maalaiskuntien liiton toimitusjohtaja, syyskuun lopussa 1981 luennon otsikolla: ”Keskusjohtoisuutta vähennettävä koulun opetuksessa.” Tässä luennossa hän korosti, että paikallista kouluhallintoa voitaisiin vahvistaa tekemällä siitä osa kunnan omaa toimintaa. Helsingin kaupungin johto ja kouluviranomaiset olivat nyt asiasta täysin samaa mieltä. Opettajien ammattiliiton puheenjohtaja Voitto Ranne korosti samassa seminaarissa, että koulutyö pitäisi tehdä inhimillisemmäksi ja sen pitäisi suuremmassa määrin ottaa huomioon oppilaiden yksittäisiä tarpeita. (Suomen kunnat 1981, 1318 – 1320.)
”Vuonna 1983 annettiin uusi peruskoululaki ja lukiolaki, mutta nämä uudet lait olivat enemmän eri säädöksissä olleiden asioiden kokoamista muutamiksi koululaiksi, kuin asiasisällön uudistamista. Huomattavia muutoksia lakeihin sisältyi nimenomaan kouluhallinnon osalta. Kunnan kouluhallintoa koskevat säädökset koottiin omaksi laiksi ja asetukseksi. Samalla aikaisempia säännöksiä tarkistettiin. Laki kunnan kouluhallinnosta annettiin 27.5.1983 (AsK 479) ja Asetus kunnan kouluhallinnosta 12.10.1984 (AsK 722). Edellisen säädöksen 12 §:ssä määrättiin kaupunkivaltuusto hyväksymään kunnan koulutoimen johtosääntö. Asetuksen 11 §:ssä määriteltiin, mitä kaikkea johtosäännön oli sisällettävä. Niistä mainittakoon kunnan peruskoulujen ja lukioiden yleiset perusteet, koulutoimen johtajaa ja hänen alaisiaan koskevat määräykset, oppilaiden kuljetusta ja kieliohjelmaa koskevat säädökset, koulujen johtokuntia ja rehtoreita sekä apulaisrehtoreita koskevat määräykset jne. (Arajärvi 1985, 284 – 286)” ”Kouluhallituksen oli seurattava uusia tuulia ja pian se käänsikin purtensa tuulen suuntaiseksi. Peruskoulun tuntijakoa koskevassa esityksessään 31.10.1983 kouluhallituksen kellossa oli nyt uusia ääniä: … Lähtökohtana Kouluhallituksen laatimassa tuntijaossa on se, että kunta voi tietyn vaihtelun rajoissa ratkaista opetukseen käytettävän tuntimäärän.” (Kauranne 2003, 168) ”Uudenmaan läänin kouluosaston uusi päällikkö Pekka Silventoinen oli ollut valmistelemassa uutta koululainsäädäntöä ja oli tähän aikaan kysytty luennoitsija. Hän toi selvästi esiin uusien lakien hengen delegoida valtaa kuntatasolle… Merkittävin muutos oli ns. tuntikehysjärjestelmän luominen. (Vsk 1983, esipuhe) Sen tarkoitus oli jakaa kunnassa käytettävissä olevat resurssit oikeudenmukaisesti eri kouluille. Kuntien kouluviranomaisilla oli oikeus jakaa muutamia lisäviikkotunteja.” Siitä säädettiin asetuksissa 132 ja 133/1984. Tuntikehysjärjestelmän idea saatiin Norjan koululaitoksesta, jossa oli juuri tällaista resurssien jakoa käytetty jo useita vuosia onnistuneesti.” Peruskoululain 31. pykälän ensimmäinen momentti muutettiin seuraavanlaiseksi: ”Peruskoulun ala-asteella saadaan käyttää opetussuunnitelmassa vahvistettujen oppiaineiden opettamiseen kutakin peruskoulun piiriin sijoitettu rehtorin ja luokanopettajanvirkaa kohti 28,5 tuntia viikossa. Milloin peruskoulun ala-asteella on vähintään seitsemän edellä tarkoitettua virkaa saadaan kutakin virkaa kohti käytettävää tuntimäärää korottaa kahdella tunnilla viikossa. Peruskoulun yläasteella saadaan käyttää opetussuunnitelmassa vahvistettujen oppiaineiden opettamiseen kutakin koulun vuosiluokkaa kohti enintään 33 tuntia viikossa sekä kutakin oppilasta kohti enintään puolitoista tuntia viikossa. Osa tunneista käytettäisiin luokka- ja tukiopetukseen, osa voitaisiin siirtää toisen piirin peruskouluun asetuksen säännösten mukaisesti. (GrL 31 § / 3.2.1984.)” (Kauranne 2003, 168 – 169)
Seurauksena peruskoulumääräysten muutoksista oli, että kuntien oli laadittava kieliohjelma, jossa ilmoitettiin, mitä kieliä missä määrin opetettiin kunnan kouluissa. Tässä oli suurelta osin kysymys siitä, miten tuntikehystä käytettäisiin. Tässä yhteydessä yläasteen tasokurssit poistettiin viitaten siihen, että alemmat kurssitasot heikensivät oppilaiden motivaatiota ja saivat aikaan sosiaalista erottuvuutta. Monissa kouluissa tämä koettiin ei-toivotuksi muutokseksi ja opetuksen tasoittamiseksi. Toisaalta pidettiin myönteisenä, että kuntien oli nyt valmisteltava ja hyväksyttävä opetussuunnitelmansa ilman valtion väliintuloa. Tämä lisäsi mahdollisuuksia korostaa koulujen erityispiirteitä.
Myös lukiolakia muutettiin vastaavalla tavalla. Lukiossa saatiin tuntikehystä varten käyttää 29 viikkotuntia vuodessa, lisättynä 0,9 viikkotunnilla oppilasta kohden. Myös lukioiden osalta asetus (GyF 719/84) antoi kunnalle mahdollisuuden siirtää viikkotunteja lukiosta toiseen (Kettunen 1985, 93-94), millä yleensä ei ollut merkitystä, koska pienemmillä paikkakunnilla oli yleensä vain yksi lukio. Samaan aikaan valmisteltiin uutta lainsäädäntöä niin kutsutulle keskiasteen koulutukselle. Myöhemmin siirryttiin käyttämään siitä nimitystä toisen asteen koulutus. Sen kautta lukiokoulutus ei-pakollisena koulutuksena rinnastettiin ammatilliseen koulutukseen peruskoulun jälkeen. Tällä uudistuksella oli myös kunnallistamisen piirteitä, koska uudistuksessa kunta otti haltuunsa monia yksityisiä oppikouluja, joiden ylimmistä luokista tuli kuntien lukioita. Merkittävämmät muutokset lakeihin tehtiin vuosina 1984 – 88 kun niistä vähennettiin yli sataa pykälää. Tämän ohella säädöksiin sisällytettiin uusia määräyksiä, mutta ei valtion valvontaa lisäten vaan vähentäen. Mm. antoi Kouluhallitus ”vuosittain lääneille niiden asukasmäärästä lasketun määrän alkavia lukioluokkia.” Läänit pyrkivät ”jakamaan saamansa luokkakiintiön oppilasmäärän mukaisesti eri lukioille. Helsingille eivät annetut luokat riittäneet ottaen huomioon lukioon pyrkineitten määrät.” Koska oppilaiden oli mahdollista hakea myös muiden kuntien lukioon. Tämä johti Helsingissä helsinkiläisiä syrjineeseen lukioonpääsyyn vaaditun keskiarvon aiheettomaan nousuun. Syy oli siinä, että pääkaupungin lukioihin haki paljon ulkokuntalaisia lukiolaisia. ”Tiedotusvälineissä alettiin kysellä miksi kouluhallituksen ja lääninhallitusten pitää puuttua näin pieniin asioihin, jotka olisi paras ratkaista kunnan tasolla.” (Kauranne 2003, 170 – 171) Ruotsin peruskoulu-uudistusta vuonna 1991 on kutsuttu koulun kunnallistamiseksi, koska silloin valtio luopui suorasta vallastaan koulussa. Silloin perustettiin Skolverket (Kansallinen kouluvirasto). Jälkeenpäin tämän kunnallistamisen ajatellaan tapahtuneen erittäin onnettomalla tavalla. Yleensä Suomi on seurannut Ruotsin suuntauksia, mutta tällä kertaa kävi päinvastoin, ehkä siksi, että Ruotsi oli ottanut peruskoulunsa käyttöön jo kymmenen vuotta ennen Suomea ja uusliberalistiset angloamerikkalaiset ideat pääsivät Suomeen juuri peruskoulun käyttöönoton yhteydessä. Ruotsissa Skolöverstyrelsen (Kouluylihallitus) ja länsskolnämnderna (läänien koulutuslautakunnat) suljettiin melkein yhdessä yössä ja koulutarkastajat erotettiin. Valtion kouluhallinto supistui siten noin 700 virasta noin 350:een. Vain rajoitetusti entisen hallinnon virkamiehiä siirrettiin uuteen. Pelättiin, että entisen hallinnon virkamiehet eivät pystyisi sopeutumaan hallinnolle asetettuihin uusiin vaatimuksiin. Sen sijaan, että kuntien koulujärjestelmää valvottaisiin yksityiskohtaisesti, uusi hallinto kuten Suomessakin rajoittui vastaamaan vanhempien ja oppilaiden kanteluihin ja valituksiin siitä, kuinka kunta hallinnoi koulujärjestelmänsä itsenäisesti. Siitä tuli kuitenkin illuusio, koska suurin osa vanhempien ja muiden kanteluista ja valituksista oli luonteeltaan sellaisia, etteivät ne aiheuttaneet mitään toimeempiteitä. Voidaan väittää, että päättäjät yrittivät itsepäisesti toteuttaa omia näkemyksiään ja teeskentelivät kotirauhan vuoksi kuuntelevansa asukkaiden jakautuneita näkemyksiä. Tämän kunnallistamisen seurauksena huomattiin tietotaidon laskua. PISA – arvioinnin tulokset heikkenivät merkittävästi. Koulun tarkastusviranomaisen lakkauttaminen ja kokeneitten virkamiesten irtisanominen ja korvaaminen kokemattomilla voimilla, joilta usein täysin puuttui tieto koulujärjestelmän todellisesta toiminnasta johti melkein kaaokseen. Uudistus mahdollisti vielä sellaisten yksityiskoulujen perustamisen, joille annettiin oikeus valita oppilaansa vapaasti, toisin kuin kunnalliset koulut, joiden oli pakko ottaa kaikki piirinsä oppilaat. Joillakin alueilla tämä johti selvään segregaatioon, koska asutuksen oli annettu selvästi segregoitua siten, että tietyillä alueilla asui pääosin maahanmuuttajia. Vaikka kunnallistaminen otettiin myönteisesti vastaan oli kuten Suomessakin toisaalta myös kouluja, jotka pahoittelivat, että koulutarkastajien vierailut loppouivat, koska he kokivat nyt, ettei kukaan valtion tasolla enää olisi kiinnostunut heistä (Järnek 2020). Suomessa tämä koulujärjestelmän kunnallistaminen on koettu paljon myönteisemmin kuin Ruotsissa, mutta vaikka PISA-testien tulokset Suomessa edelleen ovat huippuluokkaa ovat nekin viime mittauksissa olleet laskusuunnassa.
Kuulostaa luonnolliselta, että paikallisella tasolla voitaisiin ratkaista paikalliset ongelmat parhaiten. On kuitenkin muistettava, että silloin ratkaisut tehdään myös paikallisesta näkökulmasta, joka ei välttämättä vastaa laajempaa valtakunnallista näkökulmaa. Esimerkki tästä on Suomesta yläasteiden tasokurssien poistaminen. Paikalliset voimat olisivat halunneet pitää kiinni näitä kursseista, joiden haitallisia vaikutuksia nähtiin vain ylemmällä tasolla.
Voidaan havaita vastaavanlaisia kehityskuvioita eri puolilla maailmaa, kuinka kaukonäköinen valtiollinen koulutusuudistus puutteistaan huolimatta merkittävästi on nostanut väestön koulutustasoa ja edistänyt yhteiskunnan nykyaikaistamista. Sittemmin tietotaso on alkanut heikentyä, koska uudistusta on vesitetty paikallisen demokratian nimissä kun paikalliset toimijat ja vanhemmat ovat lisänneet vaikutusvaltaansa koulussa. Järnek antaa hulvattoman esimerkin siitä, kuinka urheilulukion opiskelijan vanhemmat yrittävät vaatia, että ratsastuskoulutuksessa olisi pienempiä hevosia heidän pienikokoiselle tyttärelleen. Seurauksena koulu voi altistua perinteisemmille vaikutuksille, jotka hidastavat kehitystä ja alentavat keskimääräistä koulutustasoa.
Koulutarkastuksesta, joka oli yli vuosisadan ajan ollut yksi valtion ylläpitämän koulun tärkeimpiä valvontavälineitä, tuli näin ollen eräänlainen vihan kohde, joka kaikin tavoin oli lakkautettava. Tätä tuki myös opettajien koulutuksen nostaminen akateemiselle tasolle, minkä vuoksi heidät koettiin rajallisemmasta perspektiivistään huolimatta ainakin yhtä hyvinä kouluhallinnossa kuin läänin ja Opetushallituksen virkamiehet. Muissa Euroopan maissa koulutarkastukset on sen sijaan otettu käyttöön siellä, mistä ne aiemmin puuttuivat. (Overberg & Oldenburg, 2015) Kenties voidaan selittää tämä kehitys siten, että paikalliset tavat ja perinteet luovat yhteisön aikuiset, eivätkä lapset, jotka ovat alttiimpia nykyaikaistamiselle ja joutuvat siksi myös kamppailemaan voidakseen nousta omille siivilleen. Vanhemmat haluavat todennäköisesti harvemmin, että lapset jättävät paikallisen yhteisön sen kahleista huolimatta.
Kirjallisuus:
Allardt Erik: Folkskolläraren som samhällsmedlem. Sisältyy kirjassa Finlands folkskola 100 år. Helsingfors 1966.
Arajärvi Pentti: Koululainsäädön käsikirja. 1985, Jyväskylä.
Cavonius Gösta: Att skriva skolhistoria. Sisältyy julkaisussa Skolhistoriskt Arkiv 11, Ekenäs 1971.
Halila Aimo: Suomen kansakoululaitoksen historia I-IV. Porvoo- Helsinki 1949 – 50.
Järnek Martin: Skolverkets start och skolans kommunalisering – några minnen från fältet. Vägval i skolans historia. Nr 3/2020.
Kauranne Jouko: Neljännes vuosisata Helsingin opetustoimen kehitystä. Pääkaupungin koululaitos peruskoulun alkamisesta 2000-luvulle. Helsinki 2003.
Overberg Jasmine &Oldenburg, Ines: Transformation von Schulinspektion und Schulaufsicht in Finnland. Auf der Suche nach Inspirationen. In: Journal für Schulentwicklung 7, 2015, 3, S. 26-31. Suomen kunnat, Maalaiskuntien liiton julkaisu
Martin Gripenberg
[:]